公共財政與政府投融資管理

第一講  夯實基礎(chǔ)

財政到底是什么關(guān)系

一、明確職能，統(tǒng)籌兼顧

二、什么是財政？

想一想：有哪些社會財富的分配方式？

三、從整體中把握財政

政府財政收入來源

四、我們的財政怎么了

財政不斷改革中，至今沒有停止……

復(fù)式預(yù)算

部門預(yù)算

國庫集中支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度

國債制度

稅收制度

五、財政改革新政的內(nèi)容

六、政府為什么要進行投融資？

市場失靈

政府的職能

（一）提供公共產(chǎn)品的需要

（二）政府經(jīng)營城市的需要

（三）城鎮(zhèn)化的需要

研究表明，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加5.9個百分點。

僅解決社會保障和公共服務(wù)，農(nóng)民市民化成本至少人均10萬元。在未來20年，要將4億到5億進程農(nóng)民完全市民化，至少需要支付40萬億到50萬億的成本。而“十二五”期間，按7%的經(jīng)濟增長率計算，地方政府財政收入才約為70億元。缺口很大。

七、走對路——融資模式的選擇

八、搭對車——融資方式的選擇

第二講

政府債務(wù)的由來與認知

一、國債理論的演進

（一）大蕭條以前的正統(tǒng)國債理論－國債有害論

18世紀大衛(wèi)·休謨的“國債亡國論”

國家發(fā)行國債必然會引起糧食和勞動價格的上升

支付國債利息要增加稅收，會增加勞動者的負擔

國債券大部分掌握在以食利為生的有閑人那里，鼓勵了寄生生活。

國債券如果為外國所持有，會使國家變?yōu)橥鈬母接?/p>

 國債理論的演進

亞當·斯密

國家之所以舉債是因為當權(quán)者奢侈而不知節(jié)儉。

國債助長了戰(zhàn)爭

國債所籌資金是用于非生產(chǎn)性支出，會導(dǎo)致國家的衰敗。

國債將產(chǎn)業(yè)資本專門用于非生產(chǎn)用途，減少了現(xiàn)存資本，妨礙了生產(chǎn)。

只有在戰(zhàn)爭繼續(xù)的情況下，才可以發(fā)行國債。

大衛(wèi)·李嘉圖

國債是“空前的無比的災(zāi)禍”，稅收優(yōu)于國債。

國債理論的演進

（二）凱恩斯學派－國債新哲學論

第一，以國債支持財政赤字的實行，可以直接或間接地擴大社會總需求，從而消除經(jīng)濟危機和解決失業(yè)問題。

第二，國債是經(jīng)濟危機時期刺激經(jīng)濟增長的必須條件，國債的利與弊應(yīng)當從刺激經(jīng)濟增長的角度去考察、去評價。

第三，國家的資產(chǎn)與負債可以相互抵消。雖然政府欠下了巨額債務(wù)，但同時也添置了資產(chǎn)。

第四，國債不僅不會造成下一代的負擔，而且為下一代增加可繼承的遺產(chǎn)。

第五，國債可以隨經(jīng)濟的發(fā)展而不斷增長。

第六，國債可以作為政府調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟的重要杠桿。

發(fā)行國債能否引起通貨膨脹？

向居民舉債

向企業(yè)舉債

向商業(yè)銀行舉債

向中央銀行舉債

1997年債務(wù)負擔率

美國  62.1%

日本  97.3%

德國  59.9%

英國  59.0%

法國  59.8%

泰國     20.9%

菲律賓   52.7%

韓國     16.0%

巴西     47.7%

墨西哥   28.0%

西方發(fā)達國家由金融危機→經(jīng)濟衰退→債務(wù)危機

發(fā)達國家債務(wù)

美國國債總額已達14.083萬億美元的新高。逼近美國法定國債的上限14.294萬億美元，相當于美國人均負債4.53萬美元。

根據(jù)美國銀行美林的數(shù)據(jù)，雖然2010年12月份以來美國國債價格已大跌約2.4%，但全年的平均投資回報率依然在5.27%左右。2010年的美國商業(yè)票據(jù)和國債平均認購倍數(shù)約為2.5。

根據(jù)美國國家預(yù)算局的預(yù)測，到2015年美國國債和GDP的比例肯定會超過150%，甚至更高，會超過200%。這種情況其實我們可以講美國現(xiàn)在已經(jīng)陷入了一個債務(wù)危機.

美國自己包含聯(lián)總會(FED)+各州政府+地方政府+美國退休基金+國內(nèi)基金等,大約持有14萬億國債的68%, 約為9.7萬億美元.

歐債問題

二、我國國債的歷史回顧

1950年人民勝利折實公債

1954－1958年國家經(jīng)濟建設(shè)公債

1959－1980年20年的國債空白期

原因是什么？

中國中央政府30年債務(wù)/GDP比率

第三講

我們做了什么

一、債務(wù)告急

2013年4月9日國際惠譽評級公司將中國主權(quán)信用等級從1999年下調(diào)一個等級，認為中國地方政府債務(wù)問題十分嚴重。

2013年6月27日，國家審計署報告指出：部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風險凸顯，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率已超過100%，最高達189%。

這9大城市為：南京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安。

2013年7月26日，國務(wù)院急電國家審計署暫停所有項目，立即開始審計地方政府債務(wù)。對地方債務(wù)緊急大摸底。

二、付諸行動——審計風暴

2012年11月至2013年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級(以下統(tǒng)稱省本級)及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)(以下統(tǒng)稱省會城市本級)，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進行了審計。

此次審計共涉及的903個政府部門和機構(gòu)、223個融資平臺公司、1249個經(jīng)費補助事業(yè)單位、83個公用事業(yè)單位、273個其他單位、22 240個項目，共75 559筆債務(wù)。

將地方政府性債務(wù)劃分為政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的或有債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模增長較快，一些省會城市本級的債務(wù)風險凸顯。

36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%。一些省會城市本級債務(wù)率和償債率指標偏高，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達219.57%。

有13個省會城市本級政府負有償還責任債務(wù)的償債率超過20%，最高的達60.15%；如加上政府負有擔保責任的債務(wù)，償債率最高的達67.69%。由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（二）部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。

2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)政府負有償還責任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點；而上述地區(qū)2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規(guī)定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（三）部分地區(qū)高速公路債務(wù)規(guī)模增長較快，償債壓力較大。

有10個省本級2012年底高速公路債務(wù)余額比2010年有所增長，增長額2156.59億元，增長率為36.88%。在債務(wù)規(guī)模快速增長的同時，受經(jīng)濟增速放緩、貨車流量下降、重大節(jié)日免收小型客車高速公路通行費等因素的影響，高速公路車輛通行費收入出現(xiàn)減收，一些地區(qū)高速公路債務(wù)償還壓力較大。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務(wù)453.85億元，其中4個省本級高速公路債務(wù)的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)17.15億元。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（四）部分取消收費地區(qū)的政府還貸二級公路債務(wù)償還面臨較大壓力。

截至2012年底，在2011年底前已取消收費的15個省份中，12個省本級和9個省會城市本級負責償還的政府還貸二級公路債務(wù)余額1311.61億元，比2010年增加423.93億元，增長47.76%。2012年，有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務(wù)170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個市本級和1個省本級已出現(xiàn)逾期債務(wù)31.09億元。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

（五）一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。

隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。

三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

(六)融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強。

(七)債務(wù)制度不夠完善，債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范。

第四講

我們該怎么辦

一、國外地方政府債務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗

國外地方政府主要從事前規(guī)則、事中監(jiān)督、事后危機處理機制三個方面對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管的。

（一）事前規(guī)則

國外地方政府進行事前監(jiān)管的事前規(guī)則主要包括“黃金法則”和信用評級。

“黃金法則”即只允許地方政府為資本性的項目舉債、禁止借債彌補經(jīng)常性支出的赤字。在實際應(yīng)用過程中，“黃金法則”通常通過平衡預(yù)算規(guī)則來實現(xiàn)。如：在美國，所有地方政府都要求平衡預(yù)算；在德國，地方政府僅可因投資目的而舉債；在西班牙，短期借貸只可用于現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的需求，長期只可用于公共投資項目。

國外很多國家要求地方政府在進入市場融資前必須獲得信用評級。

除了“黃金法則”和信用評級，地方政府進行債務(wù)監(jiān)管的事前規(guī)則還包括財政和債務(wù)信息的透明化以及禁止中央政府為地方政府的債務(wù)兜底。

（二）事中監(jiān)督

國外地方政府主要是通過中期預(yù)算和建立地方債務(wù)風險預(yù)警體系來控制地方政府債務(wù)風險的。

經(jīng)驗表明，地方政府債務(wù)危機在發(fā)生前總是有征兆的。因此建立一個地方債務(wù)預(yù)警體系有助于監(jiān)督地方政府的財政運行狀況并預(yù)測可發(fā)生的債務(wù)危機。

建立地方債務(wù)風險體系，需要從以下幾方面著手：①建立科學的地方債務(wù)風險衡量方法；②建立地方債務(wù)風險預(yù)警指標體系；③以中期核算框架制度規(guī)范地方債務(wù)行為，控制風險。

（三）事后危機處理機制

地方政府債務(wù)危機主要通過兩個途徑來處理：司法程序和行政干預(yù)。司法程序主要依靠法院決定債務(wù)的清償和重組，行政干預(yù)主要由上級政府作為債務(wù)清償和重組的決策者。

國外學者Liu和Waibel（2008）把地方債務(wù)的事后危機處理機制歸納為三個部分：第一部分是定義地方債務(wù)危機處理的觸發(fā)機制，也就是明確在什么情況下開始實施事前規(guī)定的處理地方債務(wù)危機的一系列措施；第二部分是調(diào)整地方財政的措施，其核心是把地方政府的收入和支出匹配起來，把地方政府的舉債規(guī)模和它的還債能力匹配起來；第三部分是協(xié)調(diào)債務(wù)人和債權(quán)人的談判，包括進行必要的債務(wù)重組等。

另外，地方政府也可以通過購買債券保險的方式來應(yīng)對債務(wù)危機。

二、認識債務(wù)風險的破壞性

90年代的俄羅斯債務(wù)危機

2008年的美國金融危機

三、規(guī)范投融資行為

明確投資目標

防范道德風險

四、加強預(yù)算管理

財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

分稅制下的轉(zhuǎn)移支付制度的完善

利用好部門預(yù)算

五、利用好金融市場

地方政府融資與貨幣市場

同業(yè)拆借、票據(jù)貼現(xiàn)和承兌市場、短期政府債券市場（短期融資券與中期票據(jù)）、證券回購市場

地方政府融資與資本市場

股票市場、債券市場、基金市場、信貸市場、產(chǎn)權(quán)市場、資產(chǎn)證券化市場

六、直接融資模式

股權(quán)融資

私募股權(quán)融資和公募股權(quán)融資

債券融資

發(fā)行地方政府債券，列入省級預(yù)算

城投公司或公用事業(yè)公司通過證券化融資，如南京城建污水處理收費資產(chǎn)證券化融資

發(fā)行城投債券

七、間接融資模式

政策性銀行信貸融資

商業(yè)銀行信貸融資（目前禁止）

非銀行金融機構(gòu)借入

租賃融資

信托融資

第五講

PPP模式與公共項目財政投資的轉(zhuǎn)型

一、PPP模式——一種傳統(tǒng)、兩項革命

所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社會資本的合作關(guān)系。政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。

PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項目主動權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實現(xiàn)向私人資本的風險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設(shè)和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權(quán)實施，也可以通過獲得與項目不相關(guān)的其它公共資源（例如：稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等）來實現(xiàn)。由此，PPP模式有效解決了財政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風險。

一、PPP模式——一種傳統(tǒng)、兩項革命

傳統(tǒng)公共項目的資金來源限于公共財政，民間資本只能通過信貸、置換等資本運作的方式介入。導(dǎo)致效率低下，管理乏力，政府負擔過重。

PPP模式實現(xiàn)了公共項目操作兩個方面的革命：

（1）公共項目融資模式從傳統(tǒng)的信用融資向項目融資轉(zhuǎn)變。

（2）公共物品及服務(wù)的供給從傳統(tǒng)的政府購買向私人資本對公共財政領(lǐng)域合理參與轉(zhuǎn)變。

二、PPP模式推動公共項目財政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（一）PPP模式與政府事權(quán)、支出責任劃分

PPP模式下，財政投資事權(quán)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，并且通過產(chǎn)權(quán)安排來實現(xiàn)，而支出責任則是以項目公共目標為基礎(chǔ)，各級財政通過對項目的參與（包括多級財政共同參與）履行事權(quán)。如此，PPP模式真正做到了產(chǎn)權(quán)清晰，風險和收益相匹配，能夠有效調(diào)動地方與中央的兩個積極性。

二、PPP模式推動公共項目財政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（二）PPP模式與預(yù)算管理

（1）PPP模式可以成為財政投資預(yù)算權(quán)責發(fā)生制計量的基礎(chǔ)。

（2）PPP模式可以成為財政投資預(yù)算跨年度試算平衡的基礎(chǔ)。

（3）PPP模式對實施財政余額管理是一種有益推動。

二、PPP模式推動公共項目財政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（三）PPP模式與政府負債模式及宏觀調(diào)控

從債務(wù)關(guān)系來看，政府負債轉(zhuǎn)向間接的有限負債。通過設(shè)立具有獨立法人資格的SPV，PPP使政府債務(wù)義務(wù)多了一道屏障；通過政府對項目的有限擔保，PPP模式保證了政府債務(wù)存量更多地表現(xiàn)為有限（或有）負債；

另一方面，從債務(wù)融資來看，政府負債轉(zhuǎn)向直接公共融資。

二、PPP模式推動公共項目財政投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的意義

（四） PPP模式應(yīng)用于公共項目領(lǐng)域，有利增進公共福利。

其一，相對于政府而言，市場在公共項目實施過程中更接近和了解，并能有效實現(xiàn)居民公共需要。

其二，PPP模式下，公共項目在投資引入、運行管理和成本收益方面，都面臨來自市場的競爭，公共項目的決策與經(jīng)營效率都將大幅提升，這是公共福利增進的重要途徑。

三、PPP模型圖

四、什么類型的項目適合做PPP

五、PPP項目涉及的主要問題

六、PPP操作流程

細節(jié)1---篩選與交易機構(gòu)設(shè)計

細節(jié)2——合作機構(gòu)的選擇

細節(jié)3——項目公司組建

必須掌握的技巧

學會參股

學會控股

（一）辨機理，會參股，不以金錢論英雄

某甲個人擁有一個企業(yè)，經(jīng)營狀況良好，現(xiàn)有乙和丙二人要求入股，共同組成一個新公司，注冊資本為1000萬元。經(jīng)多次協(xié)商，甲實際出資500萬元，乙實際出資400萬元，丙實際出資350萬元，從而獲得的在新公司中甲、乙和丙的股權(quán)比例分別為50％、30％和20％。

請確認注冊資本和實收資本的數(shù)額。

股權(quán)分析

資本運營啟示錄——參股謀略

不以金錢論英雄

關(guān)注價值！

（二）巧計謀，善控股，不以股權(quán)論英雄

資本運營啟示錄——學會控股

以小博大

不以股權(quán)論城池

不求所有，但求擁有

細節(jié)4——項目合同設(shè)計

細節(jié)五——融資安排

七、PPP的若干模式

BOT（建設(shè)-經(jīng)營-移交）

BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）

BOOT（建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交）

TOT（移交-經(jīng)營-移交）

BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）

1.經(jīng)營性項目。

對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。

2.準經(jīng)營性項目。

對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

3.非經(jīng)營性項目。

對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

八、北京地鐵4號線案例

 北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個PPP項目，該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱“京投公司”）具體實施。2011年，北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。評價認為，北京地鐵4號線項目順應(yīng)國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實施市場化PPP融資模式，有效緩解了當時北京市政府投資壓力，實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵的格局，促進了技術(shù)進步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實際情況分析，4號線應(yīng)用PPP模式進行投資建設(shè)已取得階段性成功，項目實施效果良好。

北京地鐵4號線的PPP模式

4號線PPP項目合同結(jié)構(gòu)圖

北京地鐵4號線PPP項目招商組織架構(gòu)

票價補償和返還機制

4號線的監(jiān)管體系

九、PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）風險分擔和利益分配

主要涉及政府擔保、調(diào)價機制和特許期調(diào)整這三個決策問題。第一，對于如何確定項目中財政投資和擔保最優(yōu)規(guī)模及比例，如何實現(xiàn)連續(xù)投入的動態(tài)管理，以及通過合理風險轉(zhuǎn)移加強激勵和促進保險投入。第二，公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價問題尤為復(fù)雜。第三，項目中的財政資金和特許權(quán)等公共資源，形成繁雜的有形、無形資產(chǎn)，甚至是商譽資產(chǎn)，其評估和定價具有相當難度，合理確定特許權(quán)配置和特許期調(diào)整是關(guān)鍵所在。

（二）監(jiān)管與市場自律的銜接

PPP模式面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場機制協(xié)調(diào)，價格管制與公平競爭兼容，項目退出市場以及主體退出項目時的平穩(wěn)性等等，總體來看，無非是監(jiān)管與市場自律的銜接問題，包括價格監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、退出監(jiān)管和項目后評價監(jiān)管等在內(nèi)的全方位立體監(jiān)督管理。

（三）公共利益與有限政府建設(shè)

有限政府如何通過市場化的PPP模式項目運作實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供。